阎铁毅
大连海事大学法学院教授，博导。从事行政法学、环境行政法、海事行政法、港口法学、救捞应急管理课程的教学科研工作。在《光明日报》等发表论文50余篇，主持国家级、省部级课题7项。
马 琨
大连海事大学法学院硕士研究生。
摘 要：针对中国海警转隶武警部队后，尤其是《海警法》实施后出现的一些不同声音，从理论依据和实践依据两方面入手，论证中国海警局拥有海上行政执法权。理论依据方面，从组织要素先行的职权授予逻辑考察，武装力量可以获得行政主体地位并被授予行政执法权，授予中国海警局行政执法权契合国家治理新理念和总体国家安全观，符合行政效率原则。实践依据方面，授予中国海警局行政执法权的发展历程、以往的实践以及国外海上执法权分配的实践，均证明中国海警局拥有海上行政执法权具有合理性。因此武装力量身份的中国海警局拥有多种职权，包括海上行政执法权。
关键词：中国海警局；海上行政执法权；行政主体；武装力量
一、引言
从2018年7月1日海警队伍整体划归武警部队开始，国际上就有一些不同声音，认为中国海警局是武装力量，从事海上执法与其身份不符，而应当以行政机关身份从事海上执法，以及武装力量执法容易引起冲突升级等。到2020年11月4日《中华人民共和国海警法（草案）》公布时，国外又出现一阵喧嚣，国内也有一些人感到迷惑。2020年11月13日外交部发言人汪文斌在例行记者会上指出，“草案有关内容符合国际惯例和各国实践”。实际上，武装力量身份的海上执法队伍从事海上执法是《联合国海洋法公约》条件下的国际惯例，处于中美洲、南美洲、非洲和亚洲的大多数沿海国家，因为国力有限，其海军通常直接参与海上执法，即使其中部分国家同时拥有海岸警备队这样的队伍，也往往倾向于使用海军进行海上执法。
《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》）第2条规定：“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。海警机构包括中国海警局及其海区分局和直属局、省级海警局、市级海警局、海警工作站。”实践中，人民武装警察部队海警部队通常称为中国海警局。《海警法》第二章“机构和职责”第12条规定了海警机构的11项职责。中国海警局是中国人民武装警察部队的组成部分，是中华人民共和国武装力量的重要组成部分，拥有海上安全保卫、海上行政执法和海上犯罪侦查职权。
新修订的《中华人民共和国国防法》（2021年1月1日起施行）第15条规定，“中央军事委员会领导全国武装力量，行使下列职权：……（三）领导和管理中国人民解放军、中国人民武装警察部队的建设，制定规划、计划并组织实施；……”第22条第1款规定，“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵组成”。
海上行政执法权，是指一个主权国家，依据公约或者国内立法，授权其执法主体，维护国家主权、安全与权益，维护所拥有、所管辖或者所巡航海域的社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保护自然资源与生态环境，预防、制止或者惩戒违反行政管理秩序行为的权力。其具有鲜明的国家性、武装性、强制性、法律性、裁量性、公益性、技术性、涉海性、涉外性的特征。该特定海域既包括享有领土主权的海域，也包括非主权的其他海域，如专属经济区，执法的依据既包括国内法也包括国际法。中国海警局也在公海执法。
质疑中国海警局拥有海上行政执法权的主要立足点，除了政治方面的原因，便是海上行政执法权的“行政”二字，认为海警局已经划归武装力量身份的武警部队，不能再称之为“行政”，因而不拥有海上行政执法权。然而，这样一种论调无论是从行政法理论，还是从世界各国海上行政执法权分配的实践来看，都是站不住脚的，武装力量身份的中国海警局拥有海上行政执法权不存在任何理论与实践上的冲突。
二、授予中国海警局行政执法权的理论依据
（一）组织要素先行的职权授予逻辑考察
1.武装力量可以被授予行政职权并获得行政主体地位
讨论武装力量能否被授予行政职权并获得行政主体地位，需要先解释我国行政主体理论中关于行政主体的种类。我国行政法上的行政主体包括两种：一是行政机关，二是法律、法规授权的组织。武装力量显然不属于行政机关，因而，考察武装力量是否具有行政主体的地位，应当探讨其是否属于法律、法规授权的组织的范畴。我国学界对于法律、法规授权的组织种类的探讨往往限定在事业单位、国有企业、社会组织等方面，而关于武装力量是否可以成为法律、法规授权的组织的讨论较为鲜见，因此需要从法律、法规授权的组织的授予逻辑来进行讨论。
从历史考察角度可以发现，我国的行政主体理论的引入主要从行政诉讼的角度出发，通过确定一系列的标准，来判定其是否可以进入行政诉讼，等于是将行政主体与行政诉讼被告画等号。同时，最初的理论与法律的结合就是为了解决行政机关以外的组织进入行政诉讼的问题，现实行政管理及行政相对人救济的需要使得行政诉讼法的适用范围扩大，而借用行政主体的理论进行阐述，完善了行政机关以外的组织进入行政诉讼的理论基础。这些行政机关以外的独具中国特色的行政主体，被学界与法律实务界统称为“法律、法规授权的组织”。
要成为法律、法规授权的组织，需要具备什么要素?学界将行政主体的概念界定为，“行政主体，是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织”，“行政主体是指依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织”。从以上对于行政主体概念的表述，结合我国行政主体理论确定并运用于实践的历史起源，可以发现行政主体存在两个核心要素：
首先是授权要素，其需要具有相应的法律、法规授权（拥有行政职权）；其次是组织要素，该主体需要是一个组织（能以自己名义进行活动且能独立承担由此产生的法律责任）。因而，笔者认为，授权要素和组织要素，是通过我国行政主体理论判定某行政机关以外的主体是否能够成为行政主体（即法律、法规授权的组织）的根本二要素。同时，应当注意到，法院进行行政诉讼审查和授权机关（制定法律、法规的机关）考虑是否授予相应组织以行政主体资格，二者对于授权要素和组织要素的适用逻辑是不一样的。
从行政诉讼的角度，判定某个主体能否进入诉讼，需要授权要素先行。法院首先判定的是授权要素，即其是否具有相应的行政职权；其次再考虑其是否是一个组织。如果没有相应的行政职权，其肯定不是行政主体，需要另行起诉其他主体，或者判定不属于行政诉讼；而如果不是一个组织，其缺乏行政主体的相应要件，只能由有权承受的组织来承受。
而从授权机关授予行政职权的角度，首先考察的则为组织要素（其是否是一个组织），同时考虑以下方面：这样的组织是否有相应的人员（人员条件）和相应的物质条件能够完成可能被授予的职权；是否能够独立行使授予的职权（行使条件）；是否在错误行使职权时，有能力来承担相应的法律责任（责任条件）等。若某个组织满足这些条件，就符合被授予某项行政职权的条件，授权机关就可以通过法律、法规的授权形式，进行行政职权的授予，这个组织就获得了行政主体的地位，从而能够根据相应的授权行使行政职权。
因而，行政机关以外的组织若要通过“法律、法规授权的组织”的方式成为行政主体，首先需要满足相应的组织要素和各项条件。武装力量是否能够满足这些要求呢?首先，武装力量符合组织要素这一条件，武装力量是一个组织，具有明确的组织架构、组织目标等；其次，武装力量具有相应的人员条件、技术条件和物质条件等来完成可能被授予的职权；再次，武装力量能够独立行使可能被授予的职权；最后，武装力量具有相应的责任条件，能够承担由于行使职权带来的法律责任。综上，从授权逻辑上来说，我国的行政主体理论并不排斥武装力量成为行政主体，只要具备法定条件的授权，符合组织要素的武装力量就能够成为法律、法规授权的组织，拥有行政职权，并获得行政主体地位。
2.武装力量同样可以被授予行政执法权
武装力量既然可以被授予行政职权，获得行政主体地位，那么这样的一种授权，是否包含行政执法权呢?关于这一问题，首先应该明确，行政执法权属于行政权的一种，但是行政执法权与普通的行政权又有所不同，两者的最大区别体现在行政处罚权上，拥有行政处罚权的行政权，才能称为行政执法权。换言之，某一主体获得了行政处罚权，就应该认为其获得了行政执法权。因而，武装力量是否可以被授予行政执法权的问题核心，实际上就是对于武装力量是否能获得行政处罚权的讨论。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”在大陆法系国家，行政处罚权则被认为是行政权的组成部分，主要由行政机关实施。虽然行政处罚权主要由行政机关实施，但是行政机关以外的组织，也可以通过授权获得行政处罚权。当然这样的组织需要与所授予的行政处罚权具有某种联系，同时还需要满足以下条件：必须是依法成立的组织；具有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员；能独立地承担因其行为而引起的法律后果；具有与承担行政处罚事务相应的技术条件。除此以外，行政处罚权的授予还需要考虑行政管理之必要规则，授权与不授权相比更有行政效率，而且被授权的处罚事项范围的确适宜被授权者进行处罚。
同时，从对《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）与《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等立法的考察来看，行政处罚权等国家强制力行使主体的确认，相较于行政诉讼被告诉讼地位的确认，要求更加严格。根据2017年《行政诉讼法》第2条的规定，对于行政机关以外的组织，称为“法律、法规、规章授权的组织”，而2021年《行政处罚法》第19条、2012年《行政强制法》第70条对于授权的界定，仅有“法律、法规”，而不含有规章。如前文所述，《行政诉讼法》对于法律、法规、规章授权组织的规定是为了解决行政诉讼被告的问题，扩大行政诉讼被告范围，更好地救济行政相对人的合法权益，而《行政处罚法》和《行政强制法》的规范逻辑显然与此不同，其通过严格授权的方式，缩小了可能被授权组织的范围。
严格授权，从组织要素先行的角度来说，对被授权组织的要求肯定要比普通行政授权更加严格。严格的要求主要体现在组织要素、人员条件、技术条件和物质条件等方面，是国家强制力行使的关键。从组织要素先行角度考察武装力量，其“政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军”有目共睹，甚至比行政机关的执法部门的保障更加到位，对于这样一个组织，授予其行政处罚权不存在问题。换言之，组织要素先行的武装力量被授予行政执法权不存在障碍。
（二）授予中国海警局海上行政执法权契合国家治理新理念和总体国家安全观
1.“服务型”向“有为”治理理念转变的需要
在社会治理理念上，存在两种完全不同的方向：一种方向是要求国家被动作为，在非必要时不作为；另一种方向是要求国家在治理中积极主动作为。社会实践表明，过于“不作为”无法满足社会治理的需要，而过于“作为”也会造成有效市场空间的缺失，因此需要秉持唯物辩证的哲学观，寻求“不作为”与“作为”的动态平衡，坚持形式法治与实质法治的对立统一，从而达到理想的社会治理效果。
近20年来，在党和国家的相关文件中，我国国家治理理念经历了从强调社会力量参与社会管理到注重国家力量来进行社会治理的历程。我国从国家层面最早提出“服务型政府”的概念是在2005年政府工作报告里，其中提到要“建设服务型政府”，并且明确在社会治理层面需要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。政府应该管的事情一定要管好”。同年，中国政府门户网站还刊登了题为《中国政府转变职能积极打造“服务型政府”》的文章，表明中国积极打造“服务型政府”，从“全能”向“有限”转变。
从党的文件来看，“服务型政府”的描述首次出现在党的十六届六中全会的决定中，其提出要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；党的十八大以来，“服务型政府”的概念继续深化，内涵继续发展，十八届二中全会公报从简政放权进行行政体制改革的角度出发，提出“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，同时指出要注意“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”。
社会治理理念的转变出现在党的十九届五中全会。十九届五中全会的会议公报以及十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，在继续强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的基础上提出，“更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。这里的“更好”，其实就是要更加发挥国家的力量，对于社会治理进行“有为”的参与。
通过上述梳理可以发现，在近20年的党和国家的文件中，关于“不作为”与“作为”的国家治理理念存在这样的一个变化，从最初的只着眼于政府的“作为”，到与政府的“作为”并列的市场、社会参与，最后到政府的“有为”。我国的治理理念发生了巨大的变化，说明我国的社会治理理念存在这样一个大趋势，即需要“更好”发挥政府与公权力的作用，在尊重原有的社会治理格局的基础上，“更好”去“作为”。
同时，应该再次明确，治理理念的讨论，不只是应该存在于经济层面，还包含整个社会治理的层面，因而，在讨论治理的过程中，既有政府的角色，也有许多非政府的角色。从行政管理的角色来看，过去在社会治理中强调的“服务型政府”，指的是除了要充分发挥市场的作用，更要使政府以外的社会主体参与进来，共同进行社会治理。而如今的“有为”，指的是包括“政府”在内的国家力量要更好地发挥其在社会治理中的作用。这样的国家力量，除了作为行政机关的各级人民政府，还包含代表国家力量存在的组织。中共中央、国务院等联合发布大量规范性文件，推动工作开展，就充分说明了这一点。授予中国海警局海上行政执法权契合了国家治理新理念，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。
2.推进国家安全体系和能力现代化的行政主体描述映射
过去学界对于行政主体或者法律、法规授权的组织，常常这样描述：“行政主体意指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的社会组织”；“法律法规授权的组织是指在行政管理活动中，通过法律、法规将某些行政职权授予企事业单位、社会团体和群众性自治组织，以及行政机关的内设机构和派出机构，来独立行使行政职权并承担相应职责的法律行为”；“依据法律、法规、规章的授权，能以自己的名义行使一定行政职权，并能够独立承担法律责任的行政机关以外的社会组织，一般称之为被授权组织”。可以发现，许多学者将法律、法规授权组织的范围限定在“内设机构和派出机构”及“社会组织”，排除了其他组织成为行政主体的可能。
但在近年的著作中，对于行政授权也有不同表述。2018年8月，高等教育出版社出版的马工程教材《行政法与行政诉讼法学》写道：“行政授权，是指行政机关以外的组织经法律、法规授权，以自己的名义对外管理，并承担法律后果的制度。”其中心词“行政机关以外的组织”清楚地扩大了法律、法规授权的组织的范围。其对行政授权的分析，更是阐明行政授权的实质：“经行政授权的组织是以自己的名义对外管理，并独立承担其法律责任。当然，这只是形式意义上的责任，即成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告。被授权组织有义务纠正违法行为，至于其造成的损害后果，真正的责任承担者是国家，即国家承担赔偿责任。”行政主体描述的这种变化为授予中国海警局行政执法权提供了理论依据。
总体国家安全观的核心是要巩固我国的政治安全，而政治安全要靠法治来维护。党的十八大以来，全面依法治国实现了历史性突破，取得令人瞩目的成就，成就之一就是制定了《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国生物安全法》和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等，填补了国家安全的法治空白。《海警法》的施行、《中华人民共和国海上交通安全法》的修订施行，也起到从海洋方面维护国家安全的重要作用。党的十八大提出“完善国家安全战略和工作机制”，党的十九大提出“坚持总体国家安全观……加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险能力”，党的二十大报告指出：“健全国家安全体系。
坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，完善高效权威的国家安全领导体制。强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”这是党中央把握新时代国家安全特点规律、从依法治国全局出发做出的重要决策部署，《海警法》的实施也是国家安全体系的重要组成部分之一。
（三）授予中国海警局海上行政执法权符合行政效率原则
行政效率原则指的是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事，并使之办得尽可能好。从我国海上行政执法的具体细节来看，装备昂贵、执法周期长等特点，使得我国过去依托公务员系统为主的海上执法体制仅能满足基本的海上行政执法需求，无法满足行政效率原则。
首先，海上行政执法必须依托于舰船及其船上设备，在过去“五龙治海”时期，各部门的经费来源不同、使用目的不同，造成的结果就是多支队伍不区分近海、远海的执法密度需要进行同等建设，经费等消耗同样巨大。在结束“五龙治海”成立中国海警局后，经费分散的问题得到解决，而中国海警转隶武警部队后，除了经费由国防经费负担、使用方向统一制定外，先进的军事科技也可以运用于执法舰船之上，使得同样的经费能够发挥更大的作用。
其次，武装力量身份下的中国海警局可以在人员使用上贯彻行政效率原则。海上行政执法常涉及长时间的执法活动，如果依托公务员系统，需要考虑加班费等相应费用的支出。而我国的兵役制度则保证了义务兵的征集所需费用较低，换言之，同样的经费支出下，可以获得更多的人员，并且这些人员的素质与强度符合军事要求，军事人员的年龄限制也可以保证从事海上行政执法活动的人员以年轻人居多。
最后，武装力量身份带来的军事指挥，更加符合我国有关海域复杂多变的执法环境，也可以保证提前进行战术或战略部署以获取优势。同时，在中央军委的统一领导下，在遇到紧急情况时，可以及时安排人民海军予以支援。
三、授予中国海警局行政执法权的实践依据
（一）授予中国海警局行政执法权的发展历程
1.海警局转隶于武警部队
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中第六部分“深化跨军地改革”指出，“将国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队”，“按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队”。2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，组建自然资源部，并且将国家海洋局职责整合进自然资源部，不再保留自然资源局。海警队伍离开国务院系统，进入中央军委领导的武警序列，仍以中国海警局名义行使海上维权执法职权。
2.人大特别授权及通过修法授予海警局行政执法权
2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，规定“中国海警局……行使法律规定的公安机关相应执法职权；……中国海警局行使法律规定的有关行政机关相应执法职权”。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，将原《中华人民共和国刑事诉讼法》第290条改为第308条，增加“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权”，“军队保卫部门、中国海警局、监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定”。
2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议修订的《中华人民共和国人民武装警察法》第2条规定，“人民武装警察部队是中华人民共和国武装力量的重要组成部分，由党中央、中央军事委员会集中统一领导”，并在第八章“附则”第47条规定，“人民武装警察部队执行海上维权执法任务，由法律另行规定”。
3.人大专门立法授予海警局行政执法权
2020年10月13日，十三届全国人大常委会第二十二次会议审议了中央军事委员会关于提请审议海警法草案的议案。2020年11月4日，全国人大在其官网公布了《中华人民共和国海警法（草案）》，并面向社会公开征求意见。2021年1月20—22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过《海警法》法案。2021年1月22日，《海警法》由十三届全国人大常委会第二十五次会议通过，自2021年2月1日起施行。
《海警法》共11章84条，重点规定了海警机构的组织架构、职责权限、保障和协作、国际合作，以及监督、法律责任等基本事项。《海警法》第2条第1款规定了海警机构的性质和职责：“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。”其在第四章“海上行政执法”，以专章15个条文具体规定了海上行政执法职权、条件、程序和法律适用等，并在第37条明确“海警机构开展海上行政执法的程序，本法未作规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律的规定”。
从上述条文可以看出，推动《海警法》实施的国家力量包括中共中央、国务院、自然资源部、中央军委、人民武装警察部队、全国人大常委会和国家主席等，也可以看出《海警法》既清楚界定了中国海警局的武装力量身份，又明确授予其海上行政执法权，并具体说明其适用几部行政程序法的条件，可谓清楚、明确、具体。
（二）以往实践的证明
从我国以往的实践来看，其实已经存在武装力量被赋予行政主体地位及授予行政执法权的情况，只是较少提及，且大多集中在武装力量内部事务上，在涉及社会事务时经常与行政机关共同行使职权。
1.武装力量被赋予行政主体地位的实践
2002年《中华人民共和国军品出口管理条例》第3条规定：“国家军品出口主管部门在国务院、中央军事委员会的领导下，主管全国的军品出口工作，对全国的军品出口实施监督管理。”2005年《中国人民解放军实施〈中华人民共和国药品管理法〉办法》第2条规定：“军队药品监督管理工作，由中国人民解放军总后勤部（以下简称总后勤部）卫生部负责，国务院药品监督管理部门依照本办法的规定履行监督管理职能。各总部、军兵种、军区后勤（联勤）机关卫生部门分别负责本系统、本单位的药品监督管理工作。”第3条规定：“总后勤部卫生部、军区联勤部的药品检验机构（以下称军队药品检验机构），承担军队依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。”
2009年《中华人民共和国人民防空法》第6条规定，“国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作”，同时在第7条规定，“大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作”。从上述有关规定中可以发现，关于武装力量被授予行政主体地位的规定确实较少，存在行政部门与军事部门共同管理（国务院与中央军委共同领导）、武装力量单独管理（总后勤部卫生部管理或大军区人民防空主管部门管理）等几种样态。虽然在武装力量被赋予行政主体地位进行单独管理的样态下，涉及较多的是武装力量内部事务，但是足以证明在我国实践中，武装力量是能够被授予行政职权，通过“法律、法规授权的组织”这一种类成为行政主体的。
2.武装力量被授予行政执法权的实践
如前文所述，武装力量可以作为法律、法规授权的组织而成为行政主体，而法律、法规授权的组织同样也能被授予相应的行政执法权。当然，除了从理论上论证了其可行性，在实践中，笔者也发现武装力量被授予行政执法权的具体实践，可以分为单独管理型和联合管理型。
单独管理型，指的是单独授予某个或某些军事机构行政执法权以进行行政处罚的权力，从搜集的资料来看，主要集中在武装力量内部的行政事项上。如2000年《中国人民解放军实施〈中华人民共和国执业医师法〉办法》（国务院、中央军委的行政法规）在第16条、第17条等条文中都规定了军事机关进行行政处罚的权力。再如2004年《中国人民解放军实施〈中华人民共和国药品管理法〉办法》（国务院、中央军委的行政法规）除了在第2条和第3条规定了军事机关行政主体地位外，还在第35条规定了军事机关行政处罚的决定和执行的权力。
联合管理型，指的是行政机关与军事机关共同领导、管理某个部门或某项事务，然后授予该部门行政执法权以进行行政处罚的权力。如2002年《中华人民共和国军品出口管理条例》规定了国务院和中央军事委员会对国家军品出口主管部门的领导职能，并在第24~27条规定了中华人民共和国军品出口主管部门的具体行政处罚权。再如2009年的《中华人民共和国人民防空法》第6条规定了行政机关与军事机关共同领导本区域的人民防空工作，同时在“法律责任”一章规定了人民防空主管部门的行政处罚权。
（三）国外海上执法权分配的实践
1.法国
根据法国《国防法》第L3211-1条规定，法国国家宪兵属于法国武装力量的一部分，而法国《农村和海洋渔业法》第R941-1条、《运输安全法》（Code des transports）第R5332-54条规定，法国国家宪兵及其所属的海上宪兵部队，可以进行海洋渔业方面的行政警察检查，进行港口引航、港口安全等方面的海洋行政管理及执法。
2.美国
（1）美国陆海空三军以及国民警卫队的参与。美国作为世界上武装力量最为强大、军事预算全球第一的国家，同样选择了使用武装力量参与海洋行政事务管理。美国的陆海空三军，以及国民警卫队等都参与其中。例如，陆军工程兵对于海上通航水域、五大湖区负有港口建设、疏浚等职责。海军、空军与国民警卫队在特殊情况下也参与海洋行政事务管理。例如，2010年，在“深水地平线事件”中，空军出动C-130参与应急管理，海军也出动设备以减少浮油对墨西哥湾沿岸海滩和关键湿地的影响。2010年8月11日，离海上事发地较近的佛罗里达、阿拉巴马等州动员了1400名国民警卫队士兵参与墨西哥湾石油泄漏处理工作。可以看到，美国武装力量对于海洋行政事务管理的参与是十分明显的。
（2）美国海岸警备队的参与。《美国法典》第14卷“海岸警备队”明确规定了美国海岸警备队属于美利坚合众国的武装力量，平时归属国土安全部管辖，战时归国防部管辖。美国海岸警备队参与多项行政事务管理，如在涉海行政许可方面就有很多的参与。例如，在商船船员证书（merchant mariner credential，MMC）方面美国海岸警备队就有很大权力，其需要经常检查水手状态是否适宜持有证照，若认为不适宜持有，则会向行政法官申请撤销其证照。再如，美国法律规定从美国领海离开并进入古巴领海需要申请许可证，这一许可证的颁发正是由第七区海岸警备队负责。美国海岸警备队在涉及海洋行政事务管理时，具有相当大的行政权力，小至个人，大到船舶、公司，甚至某些国家的舰船等。
3.英国
英国海军长期参与海上执法，其海军中有一个特殊分支，称为皇家海军警察（Royal Navy Police）。2020年最新的立法动态表明，英国要进一步加强其海军的执法权力。《警务和犯罪法2017》（Policing and Crime Act 2017）第84条（1）规定，“可以针对a.英国在英格兰和威尔士水域、外国水域或国际水域的船舶，b.在英格兰和威尔士水域或国际水域没有国籍的船只，c.在英格兰和威尔士水域或国际水域的外国船只，或在英格兰和威尔士水域或国际水域根据有关领土的法律注册的船舶，行使《警务和犯罪法2017》中第88条a.（截停、登船、改道和扣留的权力）；b.第89条（搜索和获取信息的权力）；c.第90条（逮捕和扣押的权力）”。
《警务和犯罪法2017》第84条（3）规定，七种主体可以行使上述权力。其中第84条（3）（g）中规定，“国务大臣制定的条例中所规定的人”也可以行使上述权力，以进行兜底。2020年通过的《海事执法权（皇家海军警察规范）2020年规定》（The Maritime Enforcement Powers（Specification of the Royal Navy Police）Regulations 2020），将皇家海军警察纳入上述主体，从而达到授予皇家海军警察行使海事执法权力的目的。
四、结语
综上所述，海洋管理及海洋执法这类公共事务往往涉及广阔空间、长期加班、多种专业、交叉行业和跨越国境等复杂局面，需要专业多面、经验丰富、行动高效、奉献突出和政治可靠的执法主体。各种国家机关和社会组织中，武装力量正是具备这些品质的佼佼者，武装力量代表国家管理相关公共事务是理所应当的。对于海洋事务、海洋行政执法事务，武装力量本身，或者武装力量当中的特殊组成部分——海上宪兵部队、海岸警备队、皇家海军警察及中国海警局等行使相应职权，包括行政执法权，亦是理应如此。
【注】文章原载于《大连海事大学学报》（社会科学版）2023年第1期。为方便手机阅读，注释及参考文献从略。
责编：李静
